Existe consenso en gobiernos y centros de creación de ideas políticas acerca de que los estados institucionalmente débiles son especialmente peligrosos porque pueden albergar o ser usados por grupos terroristas. A partir de la experiencia de los Taliban en Afganistán, que albergaron a los líderes de Al-Qaeda, diversos Estados empezaron a ser vistos como "paraísos" de grupos terroristas.

Rosa Meneses

La tragedia de septiembre de 2001 en Estados Unidos llevó a Washington a dirigir la mirada más atentamente hacia los Estados débiles o frágiles. Lo mismo ocurrió con la Unión Europea, que los ha incluido entre los grandes desafíos a la seguridad, junto con la proliferación de armas nucleares y el terrorismo. Los estados frágiles, en definitiva, tienen más probabilidades que otros países de verse inmersos en un conflicto violento o en una guerra. A la vez que son más permeables al terrorismo. Ignorar su problemática puede crear mayores riesgos de desestabilización.

La forma en que Washington se ocupa de los Estados frágiles tiene dos caras. Por un lado, abre la puerta a la guerra preventiva, como ha hecho en Irak. Por otra, impulsa, limitadamente, el desarrollo. Desde Europa se presta más atención al desarrollo y se mira con más cautela la opción de la fuerza. Inclusive el gobierno británico, principal aliado de Estados Unidos, promociona fuertemente, a través del Departamento para el Desarrollo Internacional, la ayuda a los Estados más débiles del sistema internacional.

Estados Unidos ha incrementado la asistencia a los estados frágiles desde el fin de la Guerra Fría hasta alcanzar, en 2003, casi una quinta parte del presupuesto para cooperación internacional, si se excluye a Irak. La relación entre fragilidad institucional y riesgo de conflicto es objeto de interés para los expertos de la agencia de cooperación estadounidense, USAID. En uno de sus documentos afirman:
"La inestabilidad asociada a estados frágiles es el producto de una gobernabilidad ineficaz e ilegítima. La eficacia se refiere a la capacidad de un Gobierno para trabajar con la sociedad con el fin de asegurar la provisión del orden y de los bienes y servicios públicos. La legitimidad se refiere a la percepción por parte de importantes segmentos de la sociedad de que el Gobierno está ejerciendo el poder estatal de un modo razonablemente justo y a favor de los intereses nacionales. Cuando ambas son débiles, la conflictividad o el fracaso del estado son muy probables".

¿Qué ocurre en un estado cuando su gobierno pierde legitimidad y sus centros de poder se fragmentan? La ruptura del monopolio de la fuerza ejercido por el Estado es uno de sus pilares fundamentales. Si falla, las cosas se complican y puede comenzar la desintegración al formar grupos y facciones armadas que imponen su ley al margen de las instituciones, como los señores de la guerra de Somalia, Liberia o Sierra Leona. La desintegración genera inseguridad interna y a la vez, un conflicto en un país puede afectar a sus vecinos si sus instituciones también son vulnerables.

En Ruanda, en 1994, el enfrentamiento entre hutus y tutsis provocó, además, de un terrible genocidio, una crisis a gran escala regional, englobando a toda el área de los Grandes Lagos que llevó a la caída del dictador Mobutu en el antiguo Zaire y a consecuencias que todavía no han terminado. La desintegración del uso de la fuerza ha ocurrido y ocurre en diversos países. Por ejemplo cuando en 1989 el ejército soviético fue expulsado de Afganistán y se derrumbó el Estado, surgieron una serie de grupos armados que se alinearon según las identidades. El control del narcotráfico y el comercio ilegal de armas unido al contrabando de otros bienes les ayudó a fortalecerse. El problema subsiste hasta hoy.

En Colombia, la tradición de tener grupos armados al servicio de grupos políticos, caudillos locales y terratenientes originó la existencia de guerrillas, paramilitares auspiciados por sectores del Estado, milicias de los narcotraficantes y grupos civiles de autodefensa. Por otra parte, en Angola el país estuvo durante tres décadas partido entre el área controlada por el gobierno de Luanda y la amplísima región bajo dominio de la guerrilla de UNITA. Sierra Leona y Liberia han vivido procesos de hundimiento del Estado, formación de milicias y presencia de grupos mercenarios sudafricanos y de otros países. También en Haití, a los paramilitares de la dictadura de los Duvalier, los famosos Ton Ton Macoutes, le ha seguido durante casi dos décadas la formación de milicias anti y progubernamentales, un problema que ahora enfrenta la misión de la ONU en ese país.

¿Cómo se frena la ruptura del uso de la fuerza? ¿Cómo se restaura un Estado? Este es uno de los más graves problemas que enfrenta la comunidad internacional.

Las operaciones multilaterales destinadas a restaurar el monopolio de la fuerza de un Estado pasan por desmantelar las milicias irregulares que compiten con el poder coercitivo que es legítimo del Estado.

La estrategia debe seguir una lógica de desmovilización, desarme y reintegración de milicianos y guerrillas. Es el proceso que Barnett Rubin, investigador del Centro de Cooperación Internacional de la Universidad de Nueva York, llama la "democratización de los señores de la guerra".

Los grupos armados se desmovilizan voluntariamente o por medio de acuerdos y negociaciones de paz, pero las experiencias indican que el diálogo da mejores resultados que la derrota por la violencia.

Un paso esencial es reconstruir las fuerzas de seguridad del estado, lo que se denomina reforma del sector de la seguridad, para restaurar el legítimo monopolio de la fuerza. En estas fuerzas nacionales suelen integrarse algunos elementos desmovilizados.

La desmovilización de las milicias y la construcción de servicios de seguridad no represivos están ligados al desarrollo de nuevas y fortalecidas instituciones políticas en los estados frágiles. Muchos grupos armados son también actores políticos, militares y económicos en países fallidos. Cuando estos grupos acuerdan desarmarse, lo hacen normalmente a cambio de garantías de una cuota de poder, que se materializa en la participación en la vida política.

Los líderes guerrilleros pueden cambiar su uniforme militar por el traje y corbata de los dirigentes políticos. Muchos antiguos revolucionarios se han integrado en un Gobierno de coalición diseñado para compartir el poder con los que antes estaban excluidos. Esta fue la retribución que recibieron los líderes de la rebelión del sur de Sudán, a cambio de firmar la paz con el Gobierno de Jartum, en enero de 2005. Fue también la experiencia en América Central después de las guerras en los años 80.

Los milicianos pueden integrarse en las fuerzas de seguridad oficiales de su país. Pero esta decisión tiene riesgos: los nuevos soldados pueden polarizar o corromper el ejército. Es difícil que un guerrillero que actúa al margen de la ley se convierta de la noche a la mañana en un agente de las fuerzas del orden de un país y que actúe conforme la ley. El elemento clave en este sentido es la formación, la reinserción, la integración efectiva en la vida civil. Los procesos de desmovilización de grupos paramilitares y guerrillas son complejos y ofrecen resultados contradictorios y polémicos. Es el caso de Colombia, en pleno proceso de negociación con los paramilitares. El Gobierno de Álvaro Uribe inició las conversaciones para la desmovilización de las Autodefensas Unidas de Colombia, poco después de que los paramilitares anunciaran el cese de hostilidades, en diciembre de 2002. En julio de 2003 firmaron un pacto por el que las Autodefensas se comprometieron a desmovilizar a todos sus combatientes -alrededor de 20.000- antes de 2006. Hasta el verano de 2005 habían dejado las armas unos 8.000 paramilitares.

Sin embargo, las críticas llueven: Amnistía Internacional ha denunciado que la estrategia de desmovilización amenaza con consolidar el paramilitarismo y la impunidad. En un informe sobre la desmovilización del Bloque Cacique Nutibara de Medellín, en noviembre de 2003, Amnistía afirma que este grupo sigue actuando. Sus hombres se hacen pasar por miembros de empresas privadas de seguridad o actúan junto a las fuerzas de seguridad integrándose en redes de informantes.

La Ley de Justicia y Paz, que otorga un marco legal al proceso colombiano, contempla la reinserción de los milicianos en la vida civil, una amnistía relativa que deja indefensas a las víctimas de abusos y reserva penas de cárcel reducidas para los miembros de los ejércitos ilegales que accedan a desmovilizarse. De nuevo, el fantasma de la impunidad y miles de posibles autores de abusos se han beneficiado ya de esta medida.

A veces, las leyes de amnistía no satisfacen los derechos de las víctimas de abusos ni garantizan su reparación. Sólo suponen una amnesia, un punto final, un olvido de lo que ocurrió para seguir viviendo. Existe el riesgo de que la desmovilización de los grupos armados ilegales se haga a costa de la impunidad. En América Latina Guatemala, Argentina o Chile han pasado por esa amarga situación.

Participan en este programa:
Mbuyi Kabunda, investigador de cuestiones africanas
Barnett Rubin, investigador del Centro de Cooperación Internacional de la Universidad de Nueva York, EE. UU.
Juan Méndez, director del Centro Internacional para la Justicia Transicional con sede en Nueva York, EE. UU.
Blanca Antonini, investigadora del Centro Internacional de Toledo para la Paz, España