Crisis del Estado: ¿"fragilidad" o impacto de la globalización?
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Concepto controvertido: ¿descripción acertada o vacía de contenido? ¿Justificación para intervenir militarmente y económicamente en países del Sur o diagnóstico de un problema que se extiende por el mundo? La denominación "Estado frágil" o "débil" e inclusive "en colapso" es objeto de debates y estudios en Europa, Estados Unidos y otros países del Norte y el Sur.

Sin duda hay diversas manifestaciones de crisis del Estado en casi todos los países del sistema internacional. En los más ricos e intermedios (como Brasil y Sudáfrica) y en ascenso (China e India) se debate qué hacer con los sistemas de seguridad social y los servicios públicos (desde educación hasta cárceles) y acerca de la relación entre sector público y sector privado en la era de la globalización.

En los países del Sur más débiles económicamente y con pasado colonial cercano (por ejemplo, en Africa y Oriente Medio), la formación del Estado es un proceso en marcha pero sin un horizonte claro. Las políticas y debates sobre cuestiones tan variadas como promover la democracia en el mundo árabe o el papel de la cooperación internacional en situaciones de postguerra tienen todas que ver con la construcción del Estado.

En la mayor parte de América Latina los Estados se constituyeron en el siglo XIX, pero persisten muchos problemas de estabilidad, debilidad y fallos profundos que no permiten satisfacer las necesidades de los ciudadanos ni proveer seguridad y justicia.

La crítica más fuerte al concepto de "Estado frágil" es que generaliza y castiga a una serie de países, situándolos en una segunda categoría. Estudios más recientes indican que hay debilidades y fragilidades institucionales, inclusive muy graves, a las que debe prestarse especial atención desde dentro y fuera para elaborar políticas que las solucionen. Pero que las generalizaciones y calificaciones de un Estado en conjunto sirven para poco, excepto para dividir más a un mundo ya muy fragmentado.

A partir de septiembre de 2001 la discusión sobre la crisis del Estado perdió, en gran medida, la perspectiva histórica y acerca de sus raíces. Los estados "frágiles" pasaron a ser posibles paraísos para el terrorismo, y mientras se les demonizaba se dejó de analizar su pasado colonial y las responsabilidades pasadas y presentes de otros Estados más fuertes con intereses globales, de las empresas multinacionales y las organizaciones internacionales de crédito. De este modo, las políticas económicas y financieras impulsadas globalmente en los años 80 que debilitaron de gran forma al Estado, fueron borradas de la lista de responsabilidades.

El servicio en español de Radio Nederland contribuye a este debate, gracias al generoso apoyo de la Fundación Ford con quien se cofinancia este proyecto, aportando recursos, ensayos, entrevistas, opiniones de expertos, vínculos por internet y bibliografía.

La crisis institucional de una serie de Estados es un problema real y el debate abierto entre gobiernos, agencias no gubernamentales y expertos del Norte y el Sur, es una de las vías para tratarlo.

En la última década ha crecido el interés político y académico por los denominados Estados frágiles, débiles, en colapso o que están en "el borde del abismo". Las denominaciones varían para denominar a Estados que no son proveedores de bienes y servicios ni garantizan los derechos fundamentales de los ciudadanos, y en algunos casos no tienen el monopolio legítimo del uso de la fuerza.

La Evaluación Institucional y Política de Países del Sur, del Banco Mundial, calcula que hay 46 Estados del sistema internacional en esa situación. Esto afecta a aproximadamente 870 millones de personas, o sea el 14% de la población mundial.

En algunos casos se indica que la fragilidad estatal radica en la crisis misma del Estado, la falta de calidad de la democracia, la falta de rendición de cuentas y la desigualdad y exclusión social.

Estas últimas variables hacen que el concepto sea controvertido, porque un Estado como Brasil tiene serios problemas de exclusión social y democrática, hay corrupción y falta de rendición de cuentas, y una fuerte desigualdad, pero nadie catalogaría a ese país como frágil.

El interés en la crisis del Estado creció, fundamentalmente, por tres razones: la seguridad, la cooperación al desarrollo y las crisis humanitarias.

Los atentados del 11 de septiembre de 2001 y la consiguiente denuncia a Afganistán por albergar a Bin Laden y el grupo Al Qaeda produjo una fuerte identificación entre Estado institucionalmente en crisis y terrorismo. Al ser señalado como un "paraíso seguro" para los terroristas, Afganistán marcó el paradigma y catapultó a los Estados frágiles a la categoría de peligro para la seguridad internacional.

En su Directiva de Seguridad Nacional de 2002 el presidente George W. Bush incluyó a los Estados Frágiles como fuente de inseguridad para su país. Poco después, el documento base de la seguridad europea, preparado por el Representante de la Unión para la Política Exterior y de Seguridad en Común, Javier Solana, señaló tres peligros para Europa: la proliferación nuclear, el terrorismo y los Estados frágiles.

Si bien ya había sido trabajado antes, el concepto de Estado débil o frágil ganó espacio muy rápidamente a partir de 2001 y 2002. Robert Cooper, asesor especial de Solana, dividió en The Breaking of Nations al mundo en Estados premodernos (los que se vinculan a través de la violencia), los modernos (que pueden usar la violencia pero tienden a usar otros mecanismos de resolución de conflictos) y los posmodernos (que se vinculan por medios pacíficos).

También Francis Fukuyama se ha ocupado del tema. Revisando la importancia que debe darse a la construcción y existencia del Estado para que sea posible la democracia y la promoción de sociedades cívicas y decentes. Desde otra perspectiva, Noam Chomsky ha titulado su último libro Failed States para denunciar que se usa este concepto para legitimar acciones intervensionistas de EEUU.

En EEUU son diversos los investigadores que trabajan el tema. Robert Rosberg ha tratado de hacer una conceptualización basándose en las capacidades e incapacidades de los Estados. En la misma dirección el Fund for Peace y la revista Foreign Policy han trabajado una serie de indicadores que demostrarían que a partir de una serie de variables hay Estados que dejan, prácticamente, de serlo.

Susan Rice, del think tank Brookings Institution investiga también el tema desde la perspectiva de la seguridad de EEUU: ¿en qué medida la fragilidad estatal puede impactar sobre ese país? Y Stewart Patrick, del CGD, en Washington, va en la misma línea pero con la diferencia que desmitifica en gran medida el peligro de los failed states, excepto para las propias poblaciones. Patrick considera que la seguridad de EEUU y sus aliados están más amenazadas por potencias intermedias, como Pakistán o Arabia Saudita, que por Haití o Somalia.

Por su parte, el secretario general de la ONU, Kofi Annan, usó a los Estados frágiles en sus documentos preparatorios de la reunión de todos los países del mundo de septiembre pasado para indicar la necesidad de trabajar conjuntamente sobre los problemas globales.

En Europa también hay también iniciativas sobre los Estados frágiles desde la perspectiva de la seguridad, pero en general, la cuestión que más preocupa es la del desarrollo.

En efecto, la cooperación internacional es el segundo campo en el que el concepto de fragilidad del Estado ha ganado espacio. Tampoco aquí es algo novedoso. El debate sobre el Estado ha estado presente en las agencias oficiales y las organizaciones no gubernamentales en las últimas décadas. Lo que ahora se denomina Estado frágil era conocido por los economistas del desarrollo como development states.

La consigna liberal de menos Estado y más privatización unido a la presión para eliminar barreras arancelarias con el fin de favorecer el libre comercio ha producido graves crisis en países del Sur, desde Africa subsahariana hasta América Latina. Durante los últimos veinte años, el Banco Mundial y el FMI debatieron con ONGs y economistas del Norte y el Sur que les indicaban que recortar el Estado en países donde había poca institucionalidad provocaría tremendas conmociones sociales.

Cientos de miles de personas vivían de los bajos sueldos, pero salarios al fin, de los empleos oficiales,y las ineficientes economía nacionalistas amortiguaban la pobreza y falta de medios de las sociedades. El saneamiento del Estado produjo en países como Sierra Leona o Haití el fin mismo del sistema.

En los últimos años la ofensiva contra el Estado se ha modificado y ahora lo que se exige a los gobiernos del Sur es contar con Estados viables, no corruptos, que ejerzan el "buen gobierno", y que sean socios fiables para la comunidad internacional. Del debilitamiento del Estado se ha pasado al State Building.

En ese marco se plantea el debate sobre qué papel tiene la cooperación internacional para fortalecer o construir Estados y sus instituciones. Una tarea nada sencilla, especialmente en contextos de posguerra o después de regímenes dictatoriales o autoritarios que hayan roto la confianza social y los mecanismos de transferencias de recursos y resolución de conflictos.

Este nuevo entusiasmo por el Estado tiene también serios peligros, especialmente en las situaciones de posconflicto. En la medida que los Estados del Norte quieren éxitos rápidos, los procesos se aceleran, pero no es sencillo construir Estados ni edificar sistemas democráticos en plazos breves. Las serias dificultades en Afganistán e Irak así lo demuestran.

Los análisis en Europa se orientan hacia cómo fortalecer los Estados débiles, cómo lograr que sean democráticos y económicamente viables, por ejemplo, a través de los trabajos de la oficina del Primer Ministro británico. Para Alemania fortalecer estados débiles es una forma de prevención de conflictos. En Holanda se considera necesaria la cooperación de los ministerios de Economía, Desarrollo, Exteriores y Defensa para estabilizar a los países débiles en procesos de postconflicto. Suecia apuesta por la prevención. Portugal ha definido como un objetivo de la cooperación a los Estados frágiles. Y España está definiendo su estrategia.

En el caso de Canadá, el concepto de fragilidad del Estado va unido a la búsqueda de mejores políticas de cooperación internacional. La agencia de cooperación canadiense, CIDA, ha formado un consorcio de centros de estudios para analizar el concepto y los casos de estudio. El punto de partida de CIDA es que la fragilidad estatal debe ser medida y estudiada de forma multidimensional y sectorial. O sea, un Estado puede ser fuerte en un aspecto y frágil en otro. Por lo tanto, si se quiere llevar a cabo una cooperación al desarrollo que sea útil para el fortalecimiento del Estado debe orientarse hacia sectores concretos y evitar catalogaciones genéricas.

La tercera cuestión que llevó a revitalizar la cuestión del Estado y su fragilidad han sido las crisis humanitarias. Desde el fin de la Guerra Fría hasta la actual crisis de Oriente Medio, la comunidad internacional se ha enfrentado a situaciones conflictivas en las que miles o cientos de miles de personas corrían peligro de muerte debido a persecuciones étnica, religiosas, nacionales o sencillamente por guerras. El fracaso en Ruanda, la larga espera antes de hacer algo en los Balcanes han sido dos de los ejemplos que más incidieron en este debate.

Desde Somalia y los Balcanes a principios de los 90, hasta la República Democrática de Congo y Darfur, pasando por Ruanda, Kosovo, Sudán y otros escenarios, el debate sobre si intervenir o no intervenir militarmente, bajo qué mando, con qué mandato, con qué fuerzas internacionales, y por cuánto tiempo son preguntas que no han sido resueltas.

Una comisión de expertos estableció, bajo el auspicio del gobierno canadiense, en 2002 que el sistema internacional tiene una responsabilidad de proteger a las víctimas. Sin embargo, no existe una ley por encima de los Estados, y menos aún los mecanismos coercitivos para sancionar al Estado que no intervenga para salvar vidas humanas. Es una decisión nacional y prácticamente privada de los Estados mandar o no mandar tropas para proteger civiles de otras nacionalidades.

Ante la evidencia que las crisis aumentaban, aunque han descendido el número de conflictos armados, y que el sistema internacional tendría que responder de alguna manera, una forma de acercarse al problema ha sido mirarlo desde la fragilidad de los Estados. Puesto de otra forma, si es posible consolidar Estados (y si es factible que potencias regionales se ocupen de las crisis en sus áreas) entonces hay menos posibilidades de que se produzcan crisis humanitarias. Eso evitará que las tropas caras, bien preparadas y valoradas por sus sociedades ricas sean puestas en peligro. A la vez, evitará las críticas de sectores las propias sociedades del Norte a sus gobiernos por no hacer nada por el sufrimiento de otros.

Hay, por lo tanto, coincidencia en general sobre los problemas que plantean los Estados débiles entre los actores externos. Pero no hay acuerdo, sin embargo, en las formas de analizarlos, ni en explicar porqué unos Estados son débiles y otros no y menos si se trata de aportar soluciones.

Los análisis y soluciones se pueden ordenar en cinco perspectivas o visiones:

1. La visión liberal económica y política
Durante los últimos 20 años los centros de poder económicos y políticos liberales propugnaron la necesidad de reducir el Estado para hacer que los países fuesen más competitivos en el mercado global con sus economías más abiertas.

Los efectos de estas políticas fueron diversos: recortar subvenciones a la alimentación hasta casi eliminar el sector público en algunos países, además de la privatización de economías nacionales.

Estas políticas produjeron debilidad de las instituciones que se unieron con la corrupción de las élites, la ineficacia de la gestión gubernamental, la desigualdad, la represión y otras manifestaciones políticas internas. Esta escuela de pensamiento considera que los fallos de su modelo se deben, especialmente, a las élites locales corruptas y las tensiones internas de los Estados.

El Estado se debilitó pero, según esta visión, ahora es preciso retornar a ciertas prácticas de fortalecimiento estatal, promover el buen gobierno y condicionar las ayudas internacionales a que se cumplan determinadas pautas democráticas.

2. La perspectiva histórica
Todos los Estados que se encuentran en situación de fragilidad son ex colonias. Hay un pasado histórico que no puede ocultarse. Los Estados son frágiles debido al sistema colonial que los expolió, deformó y fragmentó arbitrariamente.

Los Estados postcoloniales han pasado por diversas etapas, desde las luchas por la liberación nacional, la sustitución de importanciones, la adopción progresiva de fórmulas económicas liberales, hasta las crisis actuales. Para algunos analistas esto se debe a que las élites fracasaron y traicionaron los ideales nacionalistas postcoloniales. Para otros, esas élites quedaron atrapadas en la Guerra Fría, entre el capitalismo y el comunismo, y la debilidad fragmentada del discurso tercermundista del no alinemiento. Un tercer grupo considera que los centros de poder destruyeron toda posibilidad emancipatoria y hasta hoy prosiguen dominando a los países periféricos por otros medios.

Una crítica frecuente es que los otros análisis ignoran la perspectiva histórica, hacen generalizaciones sobre los países del Sur y eso les conduce a cometer serios errores, por ejemplo, en los planes de cooperación.

La perspectiva histórica propugna que se examine detenidamente la forma en que se construyo el estado colonial y postcolonial, y se respeten tendencias, costumbres e identidades. Si no se cuenta con ello se corre el riesgo de caer en esas generalizaciones y tratar de imponer modelos inadecuados.

3. La perspectiva multilateral.
Encarnada por Naciones Unidas y algunos gobiernos, considera que los estados en crisis institucional son perjudiciales para sus sociedades y para el sistema internacional porque generan refugiados, emigrantes, pueden convertirse o ser centros de difusión y refugio de redes ilegales (drogas, armas, tráfico de personas) y tiene menos resistencia a epidemias, y más posibilidades de ser puentes transmisores.

Paul Kennedy, en su último libro sobre la historia de la ONU, subraya que entre los desafíos que tiene por delante el sistema internacional y esta organización, en particular, se encuentran los Estados fallidos, junto con la crisis ambiental y el terrorismo, debido a los impactos nacionales e internacionales que tienen.

La creación de la Peace Building Comission en septiembre pasado en la ONU indica la intención de ocuparse del tema de la construcción del Estado como forma de cooperar con la seguridad global.

4. La perspectiva de seguridad post 11 de septiembre.
Los Estados frágiles son una fuente de inseguridad e inestabilidad. Pueden albergar terroristas, generar inestabilidad regional, son parte de las economías ilegales, y pueden ser facilitadores y mediadores para la proliferación de componentes para armas de destrucción masiva.

Esta visión es heredera de las guerras contrainsurgentes de los últimos 40 años, y pone el énfasis en combatir los actores estatales y no estatales (por ejemplo, los talibanes y otros grupos en Afganistán) antes que en la construcción del Estado.

5. La perspectiva crítica antisistémica.
Coincide en que hay una crisis del Estado, pero adjudica las razones a actores externos: el colonialismo antes, el imperialismo ahora. Critica al neoliberalismo, modelo promocionado por élites locales asociadas a capitales y gobiernos extranjeros.

Esta perspectiva considera que el discurso de la fragilidad estatal está orientado a disciplinar a los Estados del Sur: o bien a través de políticas económicas o mediante fórmulas impuestas de buen gobierno.

Se denuncia que las políticas externas están orientadas a situar a estos países en una situación débil, secundaria y deslegitimada, lo que favorece posibles intervenciones militares con objetivos geopolíticos y económicos.

Esta perspectiva rechaza el concepto de fragilidad, preguntándose quién define cuando un Estado es o no es frágil. En algunos casos, esta escuela reivindica que puede ser un error promocionar un modelo de Estado westfaliano y que, quizá, haya otras formas de organización social que no pasen necesariamente por el Estado tal como lo conocemos en Europa o Estados Unidos.

Las cinco perspectivas nos muestran que hay un solo objeto de conocimiento. Hay diversas formas, algunas superpuestas, de ocuparse del tema del Estado. Todas tiene algo de verdad en sus descripciones. Pero las políticas a que dan lugar son muy diferentes.

Por ejemplo, algunos autores consideran que la comunidad internacional debe ocuparse de los Estados débiles, y protegerlos durante períodos largos hasta que estén en condiciones de funcionar. Unos analistas van todavía más lejos y creen que hay que ejercer protectorados en algunos de ellos, como Kosovo o Timor Oriental.

Los políticos y autores liberales consideran que la mejor forma de construir Estado es a través de políticas de libre comercio y fórmulas de buen gobierno. Pero investigadores como Susan Woodward, creen que uno de los errores de los gobiernos donantes y agencias internacionales es promover acríticamente los mismos modelos de Estado y económicos que llevaron a estos países a las crisis.

La perspectiva crítica previene contra las intervenciones extranjeras y las nuevas políticas neoliberales. Los multilateralistas vinculan la construcción de la paz y el Estado con un papel renovado de la cooperación. Y los neoconseevadores alientan la invasión y destrucción de estados, a los que luego quieren reconstruir forzada y rápidamente.

En el sistema internacional hay una seria crisis del Estado, que afecta de formas muy diferentes a cada país y en cada región del mundo. En Europa esta crisis se refleja, por ejemplo, en la incapacidad creciente de los Estados para incluir a una parte de las nuevas generaciones de inmigrantes, en la tensión alrededor del Welfare State y en la polémica entre atribuciones de cada Estado y las de la Unión. En Estados Unidos el Estado se encuentra fragmentado, atacado en sus bases por el fundamentalismo religioso e ineficaz en muchos aspectos como lo demostró la crisis del huracán Katrina.

En el caso de los Estados postcoloniales, o que han estado en situación de dependencia o que han quedado rezagados en la competencia global, esa crisis se reproduce y agranda. Es también un hecho que una serie de problemas que afectan internamente a dichos Estados se trasladan regionalmente e impactan globalmente.

La cuestión central en este debate es cómo construir Estado, cuáles son las vías más apropiadas en cada caso para hacerlo desde dentro y colaborar desde fuera.

En muchos de los Estados en crisis hay cuestiones como la identidad y la exclusión social unida a la marginación de grupos identitarios. Esto plantea, por ejemplo, la construcción de sistemas de justicias incluyentes. Hay también grupos armados que no abandonan las armas mientras no se les ofrezca una alternativa viable a la supervivencia.

Otro campo complejo es la corrupción, y la apropiación de riqueza por parte de las élites, y las alianzas que tienen con actores estatales y privados extranjeros que les ayudan a preservar su poder. Por citar un último ejemplo, en casi todos los Estados en crisis no existe un sistema de impuestos, o es muy débil, algo que impide realizar, inclusive con las mejores intenciones, políticas distributivas.

Estos problemas internos hay que situarlos, además, en el contexto internacional competitivo y jerárquico, en el que la promoción de políticas de mercados abiertos no ayuda a países que precisan, por lo menos durante un largo tiempo, políticas que favorezcan sus exportaciones y protejan sus mercados internos.

Por estas razones, entre otras, la cuestión de la crisis del Estado es unas de las más importantes que afectan al sistema internacional, y suponen un desafío para un mundo cuya tendencia vuelve a mirar hacia políticas nacionales en vez de avanzar hacia prácticas cooperativas.

Bibliografía básica en www.fride.org sección Paz y Seguridad - Crisis Institucional del Estado.